Проблематика создания рабочих мест

и трудоустройства инвалидов с позиции работодателя

Часть 1

Правовой аспект и судебная практика

Анализируя практику соблюдения предприятиями трудового законодательства, можно с уверенностью говорить о том, что для руководства и кадровых служб большинства отечественных предприятий вопросы организации труда инвалидов превращаются в значительную многоаспектную проблему.

Правовые принципы трудоустройства инвалидов закреплены рядом законодательных и нормативных актов, которыми определяется обязанность работодателя создавать рабочие места и содействовать трудоустройству лиц с ограниченными физическими возможностями, кроме того, устанавливается ответственность за невыполнение норматива рабочих мест для этого контингента. Прежде всего, это Закон Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине» от 21.03.1991 г. № 875-ХІІ, с изменениями и дополнениями (в дальнейшем - Закон № 875), а также:

- Порядок уплаты предприятиями (объединениями), учреждениями и организациями штрафных санкций в отделения Фонда социальной защиты инвалидов, аккумуляции, учета и использования этих средств, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 28.12.2001 г. № 1767 (в дальнейшем - Порядок № 1767);

- Положение о рабочем месте инвалида и о порядке трудоустройства инвалидов, утвержденное постановлением Кабинета Министров Украины от 03.05.1995 г. № 314 (в дальнейшем - Положение № 314);

- Инструкция относительно заполнения формы № 10-ПІ почтовая-годовая «Отчет о занятости и трудоустройстве инвалидов», утвержденная приказом министерства труда и социальной политики Украины от 29.12.2004 г. № 338 (в дальнейшем - Приказ № 338), зарегистрированная в Минюсте Украины 30.12.2004 г. под № 1671/10270 и другие.

Согласно со статьей 19 закона № 875 в его первой редакции от 21.03.1991 г. для предприятий (объединений), учреждений и организаций независимо от формы собственности и хозяйствования был определен норматив рабочих мест в размере 4% от общей численности работников, а если работало от 15 до 25 лиц - в размере одного рабочего места. В соответствии со статьей 20 этого же Закона предприятия, на которых количество работающих инвалидов меньше, чем установлено законодательством, ежегодно должны уплачивать соответствующим отделениям Фонда за каждое рабочее место, не занятое инвалидом, штрафные санкции в размере средней годовой заработной платы на соответствующем предприятии.

С 1 января текущего года на основании Закона Украины от 15.06.2004 г. № 1771-IV «О внесении изменений в Закон Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине» (в дальнейшем - закон № 1771) в сферу действия Закона № 875 попали и более мелкие субъекты хозяйствования, а именно - предприятия с численностью от 8 человек, на которых теперь также должны трудоустраиваться инвалиды. Правда, штрафные санкции для таких работодателей были установлены более «либерально» - в размере половины средней заработной платы за год (для организаций, где работает от 8 до 15 человек).

Таким образом, первый аспект обозначенной проблемы совпадает с общими «бедами» собственников отечественного бизнеса. В связи с тем, что одним из основных принципов трудового права являются, в первую очередь, гарантии для наемных работников, работодатели чувствуют себя в трудовых отношениях стороной ущемленной, не ощущая защиты своих экономических интересов. Более того, в попытках построения социально ориентированного общества, государство усиливает нагрузку на предпринимателей, перекладывая на их плечи решение многих социальных проблем. В качестве примера можно привести и регулярное повышение минимальной заработной платы, которое при сегодняшнем уровне налоговой нагрузки на фонд оплаты труда для большинства предприятий частного сектора становится достаточно ощутимым в финансовом плане.

Вступление в силу с 01.01.2005 г. Закона № 1771 дает возможность с уверенностью прогнозировать, что в окончательном варианте нового Трудового кодекса Украины, проект которого в очередной раз не дождался рассмотрения и утверждения и на недавно окончившейся сессии Верховной Рады, мы не увидим в ее первоначальном варианте статьи 303 главы 3 «Особенности регулирования трудовых отношений при участии юридических лиц - субъектов малого предпринимательства». Согласно с ее первой редакцией планировалось, что для малых предприятий (с численностью до 20 человек) не будет устанавливаться броня для приема на работу лиц, нуждающихся в социальной защите, а также не будет возлагаться обязанность относительно создания рабочих мест для инвалидов.

Создается впечатление, что, заботясь о социальной защите населения, государство забывает о том, что бизнес, прежде всего малый, сегодня также требует внимания к его экономическим интересам, развитию и укреплению, поскольку в него вовлечены достаточно широкие слои населения страны.

Следующим аспектом проблемы трудоустройства инвалидов является недостаточно четкое и конкретное формулирование отдельных положений законодательных и нормативных документов, что, в свою очередь, вызывает их неоднозначную трактовку работниками Фонда социальной защиты инвалидов (далее - Фонд) и другими официальными органами.

Чаще всего споры, в том числе и судебные, возникают в связи с требованиями Фонда об уплате штрафов в следующих случаях:

1)               когда рабочее место для инвалида на предприятии было фактически создано, но на него не был принят работник;

2)               при отсутствии у предприятия прибыли за отчетный год (согласно с п.6 Порядка № 1767 штрафные санкции уплачиваются предприятиями в соответствии с законодательством за счет прибыли, которая остается в их распоряжении после уплаты всех налогов и сборов (обязательных платежей);

3)               если идет речь о трудоустройстве лиц с ограниченными физическими возможностями на предприятиях, которые являются плательщиками единого налога.

Кроме того, распространения приобрело и применение финансовых санкций не за целый год, а за отдельные его месяцы и даже дни. Речь идет о ситуациях, когда по данным отчета о трудоустройстве инвалидов (ф. № 10-ПІ) норматив рабочих мест в целом за год был выполнен, однако на протяжении одного из месяцев он соблюден не был. То есть на предприятии в отдельный период времени работало меньше инвалидов, чем предусмотрено законодательством (например, инвалид уволился, а на его место другой работник был принят через определенный период времени). В таком случае работниками Фонда осуществляется расчет и начисление штрафа за один конкретный месяц, а иногда и несколько дней.

Первые два вопроса неоднократно становились предметом, как письменных разъяснений официальных органов, так и судебных разбирательств. При этом необходимо отметить, что решения суда, как правило, выносились в пользу работодателя.

Свое мнение относительно указанных вопросов Фонд социальной защиты инвалидов высказал в письме от 17.09.2003 г. № 06ю-241/1239-500/1 «Относительно создания рабочих мест для инвалидов»:

«1. Уплату штрафных санкций субъекты хозяйствования осуществляют в соответствии с законом за счет прибыли, которая остается в их распоряжении после уплаты всех налогов и сборов (обязательных платежей). В случае отсутствия средств штрафные санкции могут быть применены путем обращения взыскания на имущество субъекта хозяйствования в порядке, предусмотренном законом.

2. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что предприятия (объединения), учреждения и организации независимо от форм собственности и хозяйствования обязаны трудоустраивать инвалидов.

Кроме того, следует указать, что в соответствии с ч.1 ст.20 Закона Украины «О занятости населения» предприятия, учреждения и организации независимо от формы собственности, их должностные лица обязаны содействовать осуществлению государственной политики занятости на основе: трудоустройства определенного местными государственными администрациями, исполнительными органами соответствующих советов количества лиц, которые нуждаются в социальной защите и не способны на равных условиях конкурировать на рынке труда; информирования работников о наличии вакантных рабочих мест (должностей), в том числе с неполным рабочим временем.

3. Согласно с п.3 Положения о рабочем месте инвалида и о порядке трудоустройства инвалидов, утвержденного постановлением КМУ от 03.05.1995 г. № 314 рабочее место инвалида считается созданным, если оно соответствует установленным требованиям рабочего места для инвалидов соответствующей нозологии, аттестовано специальной комиссией предприятий, при участии представителей МСЭК, органов Госнадзорохрантруда, общественных организаций инвалидов и введено в действие путем трудоустройства на нем инвалида. Результатом трудоустройства является заключение трудового договора между работником (инвалидом) и собственником или уполномоченным им органом (ст.21 Кодекса законов о труде Украины).

Таким образом, из указанного следует, что в случае, о котором идет речь в последнем вопросе, рабочее место инвалида не создано (поскольку трудовой договор не заключен), поэтому соответствующее предприятие обязано уплатить штрафные санкции за неисполнение требований Закона Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине» относительно трудоустройства инвалидов».

В свою очередь Высший хозяйственный суд Украины в письме от 07.12.2001 г. № 01-2.2/313 «О необходимости законодательного урегулирования ответственности предприятий, учреждений и организаций, предусмотренной Законом Украины «Об основах социальной защищенности инвалидов» указал следующее:

«4. В соответствии с частью третьей статьи 20 Закона предприятия (объединения), учреждения и организации уплачивают штрафные санкции за счет прибыли, которая остается в их распоряжении после уплаты всех налогов и сборов (обязательных платежей). Таким образом, предприятия, учреждения и организации, которые в том или ином отчетном периоде не имеют прибыли, фактически освобождаются от уплаты указанных санкций.

5. Закон возлагает на предприятия (объединения), учреждения, организации обязанность создавать для инвалидов определенные условия труда и обеспечивать им социально-экономические гарантии, предусмотренные действующим законодательством. Что касается трудоустройства инвалидов, то оно отнесено к компетенции соответствующих государственных органов (статья 18 Закона). Между тем, ответственность предприятий (объединений), учреждений и организаций в виде штрафных санкций согласно со статьей 20 закона никоим образом не связывается с причинами, обусловившими несоблюдение предприятием, учреждением или организацией норматива рабочих мест для обеспечения трудоустройства инвалидов. В таких условиях штрафные санкции за несоблюдение этого норматива фактически приобретают характер не имущественной ответственности, а обязательного платежа, не предусмотренного законом».

Необходимо отметить, что именно этой точки зрения придерживаются суды при рассмотрении дел относительно уплаты штрафов за несоблюдение норматива рабочих мест, тем самым фактически трактуя нормы Закона № 875 с позиции защиты интересов работодателя.

Так, Киевский апелляционный хозяйственный суд, рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу в деле по иску Киевского областного отделения Фонда Украины социальной защиты инвалидов к ООО «А», в своем постановлении от 27.03.2003 г. разъяснил, что Фонд неправомерно начислил штрафные санкции, начиная с 01.01.2001 г., поскольку:

«Из имеющегося в материалах дела отчета ответчика о занятости и трудоустройстве инвалидов по форме №10-ПI (годовая) за 2001 год видно, что среднеучетная численность штатных работников учетного состава общества составляла 84 человека, а количество рабочих мест для обеспечения трудоустройства инвалидов ответчиком в соответствии со ст.19 указанного Закона составляет 3 места, которые фактически не были заняты инвалидами.

Согласно со ст.18 Закона трудоустройство инвалидов на предприятиях осуществляется органами Министерства труда Украины, Министерства социальной защиты населения Украины, местными советами народных депутатов, общественными организациями инвалидов.

Пунктами 5, 10, 11, 12, 13, 14 Положения о рабочем месте инвалида и о порядке трудоустройства инвалидов, утвержденного постановлением КМУ от 03.05.95 г. № 314, предусмотрено, что предприятия информируют центры занятости, местные органы социальной защиты населения и отделения Фонда о создании рабочих мест для трудоустройства инвалидов, а трудоустройство инвалидов осуществляется государственной службой занятости, органами Минсоцзащиты, местными советами народных депутатов, общественными организациями инвалидов с учетом полномочий, состояния здоровья, способностей и профессиональных навыков согласно с заключениями МСЭК.

Следовательно, нормами действующего законодательства относительно социальной защищенности инвалидов в Украине на предприятия возложена обязанность по обеспечению определенного количества рабочих мест для трудоустройства инвалидов, а не обязанность их трудоустройства.

При изучении материалов дела установлено, что указанными органами инвалиды для трудоустройства на предприятие ответчика не направлялись, так же как и не было непосредственного обращения инвалидов на предприятия для трудоустройства.

При таких обстоятельствах коллегия судей  считает, что на ответчика не может быть возложена ответственность за ненадлежащее исполнение обязанностей по трудоустройству инвалидов органами, указанными в ст.18 Закона.

<...> при решении вопроса относительно наличия оснований для взыскания с ответчика штрафных санкций следует учесть ч.3 ст.20 Закона, которой предусмотрена уплата штрафных санкций предприятием, учреждением, организацией за счет прибыли, которая остается в их распоряжении после уплаты всех налогов, сборов (обязательных платежей).

Как усматривается из материалов дела, по результатам финансово-хозяйственной деятельности за 2001 год предприятие ответчика работало убыточно и прибыли не получало (отчет о финансовых результатах за 2001 год и баланс предприятия на 01.01.02 г.)».

Такую же оценку дает Высший хозяйственный суд Украины в постановлении «Некоторые аспекты судебного рассмотрения споров при участии фонда социальной защиты инвалидов» № 17-4-22/02-9124 от 15.05.2003 г. относительно решения Одесского областного отделения Фонда о взыскании с ЗАО «Ф..» за не создание рабочих мест для инвалидов финансовых санкций в размере 5 080,28 грн.:

«- согласно со ст.18 упомянутого Закона (Закон № 875 - прим. автора) трудоустройство инвалидов осуществляется органами Министерства труда Украины, Министерства социальной защиты населения Украины, местными советами, общественными организациями с учетом пожеланий инвалида, имеющихся у него профессиональных навыков и знаний, а также рекомендаций медико-социальной экспертизы. Однако указанными органами инвалиды для трудоустройства в ЗАО «Ф...» не направлялись, и не было непосредственного обращения инвалидов на предприятие с целью их трудоустройства;

- <...> Истец (т.е. Фонд - прим. автора) не подал суду доказательств, что ответчик имеет в 2001 году прибыль, из которой должны были быть осуществлены отчисления средств на создание рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов и на осуществление мероприятий относительно их социально-трудовой и профессиональной реабилитации».

Более усложнена ситуация с уплатой штрафных санкций юридическими лицами - плательщиками единого налога. В письме Фонда «Относительно разъяснения порядка уплаты штрафных санкций» от 22.11.2001 г. № 06-318/1551-468/2 за подписью его исполнительного директора было четко определено, что в соответствии с п.6 Указа Президента Украины «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства» от 03.07.1998 г. № 727/98, в редакции Указа от 28.06.1999 г. № 746/99 (далее - Указ № 727), «субъект малого предпринимательства, который уплачивает единый налог, не является плательщиком взносов в Фонд Украины социальной защиты инвалидов».  Однако в 2004 году Фонд изменил свое мнение по этому поводу и теперь считает, что такие юридические лица все-таки должны уплачивать штрафные санкции на общих основаниях (см. письмо Фонда от 02.07.2004 г. № 06ю-261/1095). В свою очередь, на сторону работодателей встал Госкомитет по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, чья позиция, высказанная в письме от 04.01.2005 г. № 605/0/2-05, диаметрально отличается от предыдущей и базируется на выполнении норм Указа № 727.

Необходимо заметить, что в данном случае неоднозначную трактовку   нормативного акта обусловил процесс постоянного корректирования действующего законодательства. Дело в том, что уже после вступления в силу Указа № 727, а именно, в 2001 году в статьи 19 и 20 Закона № 875 были внесены изменения Законом Украины от 05.07.2001 г. № 2606-III, в соответствии с которыми термин «отчисления» в Фонд за несоблюдение норматива рабочих мест, предназначенных для трудоустройства инвалидов, был заменен на «штрафные санкции» на тех же основаниях. Тем временем, изменения в Указ № 727 внесены не были.

Учитывая, что Фонд сменил свою точку зрения по данному вопросу сравнительно недавно, материалы  судебных дел по этому поводу еще не приобрели широкого распространения.

В вышеупомянутом письме Госкомпредпринимательства под № 605/0/2-05 обращает на себя внимание еще одна интересная мысль. Согласно с п.2 Порядка № 1767 предприятия, на которых работает от 8 лиц, ежегодно, не позднее 1 февраля обязаны подавать в отделения Фонда отчет по форме № 10-ПI о занятости и трудоустройстве инвалидов, утвержденный приказом № 338. Но, как акцентируется в комментарии госкомпредпринимательства, ни Законом № 875, ни каким-либо другим документом ответственность за непредоставление отчета не предусмотрена. Выводы, как говорится, делайте сами.

Отдельного детального рассмотрения требуют такие аспекты проблемы организации труда лиц с ограниченными физическими возможностями, как отчетность по данному вопросу и начисление штрафных санкций, а также аттестация рабочих мест для этой категории работников, чему будут посвящены следующие статьи. Подводя итог первой части материала, хотелось бы обратить внимание руководителей и собственников бизнеса на следующее.

На сегодняшний день в условиях несовершенства действующего законодательства, при несогласованности положений разных нормативных актов, одним из эффективных путей отстаивания позиции предприятия перед официальными органами становится решение спора в судебных инстанциях, которые в ситуации конфликта интересов становятся, как мы увидели, на сторону работодателя. Во-вторых, все большего значения приобретает уровень правовых знаний специалистов предприятий, в том числе кадровых служб, поскольку во многих случаях противостояние между субъектом хозяйствования и государственными структурами вырастает из некомпетентности должностных лиц (к сожалению, обеих сторон) и с недооценки своей роли в защите экономических интересов своего предприятия уже на начальной стадии конфликта.

Евгения Каляпина,

аналитик-консультант, бизнес-тренер компании „Бизнес-Сервис” (г.Одесса)

 Статья опубликована в журнале «Праця і закон»,

№ 15, август 2005 г.

Перевод на русский язык осуществлен автором